EL TRASFONDO DE LA PELEA POR LA SOJA

("el yuyito")

Cristina García, economista. Abril 2008

Dado el nivel de confrontación que se ha vivido en el país y la simplificación de las discusiones desde el discurso del gobierno, quisiera antes que nada decir que estoy de acuerdo con la aplicación de las retenciones a las exportaciones en algunos contextos y particularmente cuando la aplicación de las mismas permite una disociación o independizan, de cierto modo, los precios del mercado interno con los del mercado internacional, especialmente cuando se trata de productos de alimentación. Pero también quisiera decir que no acepto la disyuntiva de “campo”/golpe, ni ninguna de las que se fueron armando a medida que se extendía el conflicto.

Las retenciones son solo una medida de política fiscal, en si mismas, no son ni progresistas ni regresivas, va a depender en qué se usen. Recordemos que el primero que las aplicó fue Krieger Vasena en la dictadura del Onganía y esto exime de cualquier otra explicación. Hay sí, otras herramientas de política fiscal que si son distributivas como: bajar el IVA (el más regresivo de los impuestos porque se paga igual no importa lo que se gane), aplicar impuestos a las ganancias financieras (exentas), aplicar impuestos a la herencia (anulado por Martínez de Hoz cuando tramitaba la herencia familiar y nunca repuesto por los sucesivos parlamentos democráticos).

La definición del contenido redistributivo del impuesto no está entonces en la herramienta sino en el uso que se le da a ese recurso, en el destino que se le da. Será, si se lo usa para elevar la calidad de la educación pública, o de la salud pública, o para elevar el nivel de los servicios públicos, si por ejemplo se usara para mejorar la red de transporte ferroviario. No será si se usa para acumular reservas, para financiar el tren bala, para dar subsidios a las grandes empresas.

Es interesante recordar también que es una responsabilidades de los gobiernos impulsar las condiciones de crecimiento de la economía del país, generando un marco claro de funcionamiento, definiendo prioridades, mejorando la infraestructura del país, invirtiendo en investigación, protegiendo los sectores que considere estratégicos, etc. Todo esto se traduce en las distintas medidas de política económica que, para que generen efectos reales, deberían ser parte de un plan de mediano plazo para que no se fueran solo medidas coyunturales.

Por otro lado para definir muchos de estos aspectos, el gobierno no puede actuar en soledad sino que debe interactuar con los distintos actores económicos, con los actores políticos y sociales. Esto no le quita autoridad ni implica un desconocimiento de sus atribuciones sino todo lo contrario.

Algo que hemos escuchado mucho en estos días es que Argentina vive una etapa de crecimiento sostenido (seis años consecutivos) a altas tasas, experiencia inédita en nuestra historia. Este crecimiento está basado en una coyuntura internacional caracterizada por el alto precio internacional de los productos agropecuarios e industriales El incremento de la demanda internacional de los productos agropecuarios tiene, entre una de sus causas, la incorporación al mercado de consumo de nuevos consumidores (fundamentalmente asiáticos).

Paralelamente a ello, en el país se da un incremento, también inédito, de los niveles de producción agropecuarios, especialmente agrícolas. Mejoraron entonces las exportaciones por precio y por volumen.

Históricamente como los productos exportables agrícolas son los que constituyen la base de la alimentación, se dio en el país, la tensión entre qué destinar a uno y a otro mercado, qué se debería hacer en relación al precio interno, dejarlo libre, desprenderlo del internacional y ahí el rol de las retenciones, con qué niveles de diferencia, etc. Paralelamente a estas cuestiones no menores, relacionadas con el consumo de la población, aparecía también si, estos ingresos, generados por condiciones geográficas de nuestro país (estar ubicado en una de las franjas de las tierras más fértiles del mundo) debía ser solo un beneficio para el propio sector sino que debería poder socializarse con y hacia el resto de los sectores. Por ejemplo que los impuestos que se le aplicaran al sector se destinaran a fomentar la industria, con la concepción que no solo debe hacer desarrollo en el sector primario sino que se necesita impulsar el industrial.

La historia de la política económica de nuestro país se puede leer en clave de cómo los distintos gobiernos resolvieron esta disyuntiva en relación a la producción del campo: dejar los precios libres, completamente regulados (la experiencias del IAPI), con topes a las cantidades de exportación, con la fijación de precios sostén (Junta Nacional de Carnes o Granos), con niveles de retenciones, etc...

Ahora bien, en la actualidad, se añade otra complejidad. Estas retenciones se aplicaron a un producto que no se consume internamente (la soja se exporta en un 95%). Entonces?. Un poco de historia también acá. A partir de principios de los 90, cuando se autorizó el uso de semillas transgénicas (maíz, soja), se produjo una profunda transformación del sistema productivo en el agro. No solo la misma fue ganando en superficie, sino que generó un cambio del paradigma de producción, aparecieron nuevos actores económicos, dejó de ser un sistema de “tranqueras adentro”, donde el propietario era el dueño del saber y decidía en función de pocas variables sino que surgieron nuevas figuras: contratistas, semillistas, más profesionales, pool de siembra y nuevas técnicas de producción: siembra directa, utilización de otro tipo de fertilizantes, etc. Se fue separando la figura del propietario de la del productor, muchos alquilan la tierra porque para pequeñas extensiones no es sencillo, según la zona, encararlo individualmente o tienen fórmulas mixtas.

Todo esto se fue gestando durante los 90. El marco de la convertibilidad dificultaba las exportaciones pero favorecía la importación de semillas, insumos. Podría decirse que Argentina se ubicó en niveles cercanos a los procesos de innovación que se producían internacionalmente, situación esta que no es fácil de alcanzar para los países menos desarrollados. La modificación del tipo de cambio en el 2002 y la licuación de los pasivos (que no fue exclusiva para el campo), encontró al sector con una fuerte disponibilidad de capacidades y recursos para aprovechar las condiciones internacionales. El mayor impulso en este proceso viene dado por la soja, que hoy alcanza el 50% de la superficie sembrada. Este extensión se logra, en parte por reconversiones productivas (tierras que antes se destinaban a otro producto) y mucho por la extensión de la frontera productiva (tierras no cultivables que con las nuevas técnicas de producción empezaron a cultivarse).

Cuando se produce una reconversión a gran escala y que lo que antes se dedicaba a alimentos se deja de producir, pueden aparecen dos problemas: el aumento de los precios de los alimentos porque hay menos disponibilidad o el peligro de la soberanía alimentaria, es decir, que pasaría si no produjéramos suficientes alimentos, se debería importarlos y por ende, se perdería la capacidad de poder garantizar la alimentación del conjunto de la población. Acá también deberíamos complejizar esta afirmación, porque fundamentalmente se trata de garantizar el consumo de los sectores populares o de la canasta básica y no subsidiar todos, pero esto es para otra reflexión.

Ahora bien, cómo deciden cientos de miles de productores en todo el país que hacer?. Primero por lo que la tierra les permite según sus características, luego por los costos, luego por las perspectivas del precio del producto, pero también por la historia en algunos productos. Un productor lechero, o ganadero no tiene la misma libertad que un productor cerealero. Este último tiene, en general, todos los años la posibilidad de un cambio total de producción si quisiera. Un tambero no, porque tiene mucho capital invertido en instalaciones, porque tiene muchos animales que debería vender o liquidar, por temas culturales, etc. Todo esto lo que quiere mostrar que, al contrario de lo que presentó el discurso de estas semanas, no hay solo actor: “campo” sino muchos, distintos y además desiguales.

Dada esta multiplicidad de actores (distintos y desiguales), desde el gobierno, es imprescindible la generación de un marco regulatorio integral, una definición consensuada sobre qué tipo de modelo se quiere ir. Si se quiere garantizar la producción nacional de alimentos, habrá que beneficiar a los que producen alimentos, garantizarle tasas de rentabilidad acorde para que no opten cambiar de producto. Es más duradera esta postura que penalizar a los que producen otros productos. Aumentar los impuestos a un producto de manera indiscriminada no siempre tiene el efecto deseado. Podría llevar, si no se tocan las condiciones de producción de los otros productos, a que favorezca el proceso de concentración porque, con un nuevo impuesto la producción, posiblemente, solo, no se vuelva rentable para los más chicos y entonces o venden o alquilan. Un ejemplo podría ser que para una explotación pequeña, la reducción en el precio que le implica el aumento de retenciones lo vuelve inviable, pero no puede cambiar porque para producir otro producto se requiere una maquinaria que no tiene, o no puede afrontar costos mayores que porque no tiene acceso al crédito, entonces no va a cambiar soja por el otro producto sino que venderá o alquilará sus tierras.

Más que una política fiscal (e incluyo acá tanto lo referido a impuestos o retenciones como a los subsidios que se ofrecen), se necesitan instancias de regulación permanentes. Por qué no estamos escuchando hablar de Junta Nacional de Granos o de Carnes y en lugar de ello aparecen instancias de otorgamiento de subsidios?. Esto no es responsabilidad de los productores aunque, como detalle, vemos que las cuatro entidades no lo plantearon tampoco en ningun momento. No será que de los dos lados, lo que prefieren son esas mesas de dialogo “chicas” y más discrecionales?. No será por esto que por eso, era fácil percibir que lo que surgía en las rutas no era lo mismo que decían las entidades.

Este gobierno se ha caracterizado desde el 2003, que en vez de apostar a cambiar las condiciones de desarrollo de la producción (y no solo agropecuaria) prefiere poner en marcha mecanismos de subsidios y compensaciones al sector empresario. Esto puede ser visto como necesidad de actuar ante la urgencia y en un primer momento es cierto, pero cuando el mecanismo persiste en el tiempo, más bien evidencia una no voluntad de políticas de largo plazo, una preferencia por el manejo directo de los subsidios y por ende un tipo de ejercicio del poder más discrecional .

Acá surge otro tema importante cual es el proceso de crisis de representatividad en la que entraron las entidades gremiales empresarias. Las mismas (que son muchísimas) tienen incumbencias locales, regionales y nacionales pero, salvo las que surgieron en los últimos diez años, están asociadas a la figura del propietario y a una actividad específica, si produce ganado estará en la sociedad rural local y/o en la asociación de criadores respectiva, pero puede también por la producción agrícola que seguramente también realiza ser parte de una cooperativa. Un mismo propietario puede entonces pertenecer a varias entidades. A la par de la reconversión del proceso productivo que hacíamos referencia más arriba, surgieron nuevas asociaciones de productores que no se plantean un carácter gremial sino tecnológico y de apoyo al proceso productivo, que se agrupan por producto (soja, maíz, trigo) donde nuclean a los productores (ya no a los propietarios) y a los otros integrantes de la cadena como productores de insumos o que se agrupan por tipo de producción (por ejemplo los que utilizan siembra directa). Estas últimas no se manifestaron ni participaron de las acciones. En ellas casi no hay propietarios pequeños y medianos. Por el peso de tener incumbencia nacional, por ser las más antiguas, las 4 entidades gremiales nacionales, suelen ser tomadas como las representativas de todo el sector, pero de hecho no es seguro que así sea.

En la escalada del conflicto a lo largo de los 21 días del paro de los productores del campo todo lo anterior estaba presente pero oculto. La medida se toma a partir de la fijación de retenciones móviles sobre la soja semanas antes de la cosecha. Esta no fue una medida que se iba a aplicar para la próxima cosecha y ahí podría ser entendida como una regulación en función de garantizar que no cayeran las otras producciones, sino que se aplica, sin ninguna distinción, a todos los productores en el momento que van a cosechar, cambiándoles las condiciones bajo las que tomaron la decisión de producir. En general se considera que cuando esto sucede se agrega más incertidumbre a la actividad económica y sirve de desaliento a procesos de inversión.

Además se aplica sin ningún mecanismo de consulta previa ni de negociación. Además de evidencias que no se previó una oposición tan frontal, pareciera que tuvo un objetivo fiscal directo. Es atribución del gobierno hacer esto?. Si y no. La modificación de la política impositiva es resorte del Congreso de la Nación, pero….como el país está en emergencia económica, calificación que este gobierno no tiene ninguna intención de modificar (aunque luego se presente como responsable de la etapa de mayor crecimiento económico del país) porque la misma le permite el manejo directo de las retenciones y del presupuesto nacional entre otras cosas, si está habilitado para aplicar estas modificaciones a las retenciones.

También anuncia que bajará las retenciones del trigo del 25 al 24.1% como muestra que quiere mejorar la rentabilidad de los otros productos para evitar la fuga hacia la soja. Lo exiguo del descenso y el hecho de hacerlo cuando el remanente sin vender (15% del total) está en manos de los exportadores no de los productores pareciera que va a generar ganancias solo a unos pocos y fue lo que podría decirse una medida para la “tribuna” o en este caso para el “palco” por lo reducido de los beneficiarios.

Ahora bien, por qué entonces una respuesta masiva de los productores/propietarios no solo de soja y una ausencia en la protesta de los grandes productores/propietarios o de los grandes productores?. Por qué protestaron incluso los que podrían beneficiar, como los que utilizan la soja como insumo de su producción?

Me parece que hay que ver acá diferentes situaciones:

• este gobierno viene acumulando errores en la política hacia el productor de campo, en los conflictos por el tema de la carne o de la leche, acordó con las grandes y pocas empresas industriales (frigoríficos e industrias lácteas) y las compensaciones para evitar el aumento de precios al consumidor quedaron en poder de las empresas y no llegaron a los productores. En realidad tampoco a los consumidores porque los precios no se mantuvieron, pero esta es una acotación al margen. No hubo indicios que los reclamos al respecto fueran escuchados ni que se fuera actuar de manera diferente en el futuro. No se cuantos de los que salieron conocen el poema de B.Brech pero me parece que algo así circuló y entonces la protesta excedió largamente a los sojeros.
• Tampoco es tan fuerte el vínculo con las entidades para delegarles la negociación y tomo fuerza el mecanismo de acción directa. Actitud no propia de estos productores sino que surge en distintos sectores. Por qué Gualeguaychú no confía en el gobierno nacional y tiene un puente internacional cortado?, por que en su momento los movimientos piqueteros realizaron lo mismo?.
• Cómo fue posible que durante los primeros días del conflicto no pudieran generarse instancias mediadoras: no hay ministros con esa capacidad?, no se hubiese podido abrir el juego a gobernadores?, no puede cumplir ningun rol el Congreso de la Nación?. Es posible que solo quede la figura de la presidenta?.
• Por qué no existe la misma actitud de establecer márgenes fijas de ganancia con las otras actividades económicas, ellas también formadoras de precios o incluso más formadoras que el sector productor agropecuario?.
• Por qué las retenciones agropecuarias son para el poder central y las regalías petroleras para las provincias petroleras? No sería hora que las retenciones integren el régimen de coparticipación?.
• Cuatro discursos en una semana con diferentes auditorios?. El único elemento aglutinador que el gobierno encontró para imponer su autoridad fue la categorización del conflicto como un intento de golpe de estado? Las divergencias internas en el oficialismo eran tan grandes? No es un poco peligroso darle semejante dimensión? Si fuera cierto no sería necesario explicitar responsables con nombre y apellido, iniciar causas judiciales?

Por el lado de la protesta también hay cosas que no se entienden?, por qué lanzaron el paro por tiempo indeterminado dos horas antes de que hablara la presidenta?, conociendo el estilo gubernamental eso también era cerrar todas las puertas del diálogo. Por qué recién ahora hacen conocer las distintas instancias de negociación que habían entablado antes del 11 de marzo?. Iniciaron la protesta sin mesurar la extensión que iba a alcanzar y no vieron que un paro de esa extensión iba a desembocar en el desabastecimiento?.

Las medidas compensatorias que se enunciaron son de difícil aplicación y se corre el riesgo que el régimen de subsidios corra la misma suerte que los que lo precedieron y por ende no cambien la situación inicial. Por otro lado, más allá del reconocimiento de que los pequeños productores son actores económicos que el gobierno quiere fortalecer no pareciera que el anuncio de la creación de una Subsecretaria específica modifique la situación, más aun cuando se anuncia que su prepuesto provendrá de partidas presupuestarias no ejecutadas por la Secretaria de Agricultura y que son de programas que estaban destinados a apoyar a los pequeños productores….será que cambiar el lugar de ejecución en el organigrama, cambia la eficiencia?.

Son muchas las preguntas que el análisis de este conflicto despierta y como siempre pasa no será solo del campo económico donde salga la respuesta sino del político. Pareciera que tanto la protesta como la inacción del gobierno hasta la última semana del conflicto alcanzaron niveles y consecuencias no previstas por ninguna de las dos partes y dejaron expuestas fuertes debilidades políticas del país.